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La comarcalización y el andalucismo histórico

Manuel Hijano del Río.
Profesor Titular de la Universidad de Málaga


(Por razones de espacio, nos hemos visto obligados a eliminar algunos parrafos del original, sin que esto modifique en lo esencial el articulo. N. de R.)
1. Notas sobre los orígenes de la división provincial de Andalucía.

Cuando el ministro de Fomento, Javier de Burgos, aprueba una nueva división administrativa del incipiente Estado liberal español, el 30 de noviembre de 1833, está culminando un proceso de provincialización que ya se había iniciado en 1812 con la Constitución de las Cortes de Cádiz...
...para conocer la división actual de Andalucía en ocho provincias nos tenemos que remontar al Decreto promulgado el 27 de enero de 1822. Esta división no contó con una oposición de carácter nacionalista o regionalista en Andalucía, al igual que en España. Las principales polémicas se centraban en pugnas localistas por territorios de especial interés económico o religioso como fue el caso de la ermita del Rocío, en Almonte: «muy al contrario, la identificación de las ciudades (y de sus áreas circundantes) con el proyecto de división provincial fue total, inmediato y sin fisuras» 7 . Incluso, el profesor Jesús Burgueño ha encontrado campaña de recogidas de firmas a favor de este nuevo modelo de administración estatal que se presentaba como garantía de progreso y prosperidad.

Si comparamos la división de 1822 con las históricas divisiones provinciales castellanas del XVIII, observamos que las fronteras externas de la Andalucía de hoy prácticamente coincide con los de 1822, exceptuando los límites con Extremadura. Si tenemos en cuenta que esa división se hace tomando como base los cuatro reinos de Córdoba, Granada, Jaén 8 y Sevilla, por tanto, podemos decir que la frontera exterior andaluza sí está basada en criterios históricos, que se mantienen casi iguales en 1833.

Prácticamente extraemos las mismas conclusiones con la división interior de Andalucía. De los límites de los cuatro reinos surgen en 1799 las provincias marítimas de Cádiz y Málaga, satisfaciéndose las demandas segregacionistas basadas en el auge económico y demográfico de ambas poblaciones portuarias, y la existencia de significativos organismos propios tales como los consulados de comercio. Estas nuevas demarcaciones territoriales son confirmadas como provincias constitucionales en 1812 la primera, y en 1820 la segunda: «La delimitación de las provincias marítimas no resultó complicada, por cuanto simplemente se trató de incorporar a las nuevas capitales aquellos partidos cuyas cabecera se hallara más próxima que a su antigua matriz» 9 .

Estamos ante una división puramente administrativa basada en criterios geográficos y económicos que, sin embargo, a pesar de su «no historicidad» fue reivindicada y apoyada por gaditanos y malagueños en 1820.

Los casos de Almería y Huelva respondieron a criterios demográficos y geográficos. Su origen se data en 1822, cuando se pretende racionalizar aún más la división del Estado y, de este modo, se dividen las anteriores provincias intentando equilibrar las unidades políticas con la población y su superficie. Se trata de uniformizar las provincias buscando como límites de habitantes los 100.000 y 350.000 y un número semejante de diputados.

«La combinación de estos parámetros y otros no explicitados, pero igualmente presentes (distancias a las capitales, convergencia de las comunicaciones, atracción mercantil...), dió como resultado un proyecto de división provincial de gran calidad por lo equilibrado, lo razonable de sus propuestas y por su inteligente combinación de tradición y modernidad» 10 .

2. La comarca y la provincia en el pensamiento político de Blas Infante

Blas Infante no es partidario de la división provincial de Andalucía. En sus escritos las define como «girones desgarrados de este espíritu (del andaluz)» 11 , causa de la inexistencia de una «sola y gran voluntad». Infante utiliza el término «anficcionado de pueblos» 12 para describir la diversidad de los andaluces y que éstos «no pueden llegar a someterse a la regla inflexible de un estado político homogéneo» 13 . Como agravante, considera que las capitales de provincia han sido casi todas cabezas de reinos durante Al-Andalus y, por tanto, «cada una de ellas debe llegar a constituir un Estado» 14 . Esto no contradice la existencia de una sóla Andalucía en el orden político denominado «Consejo o Junta de Andalucía o del Anficcionado andaluz» 15 .

En efecto, el Padre de la Patria Andaluza considera que existe una «disociación» entre las provincias, causa de la debilidad del pueblo andaluz y obstáculo para el «desenvolvimiento de las voluntades regionales». La provincia, como construcción formal artificial, provoca la insolidaridad de los municipios andaluces: «Los organismos y fines provinciales encuentran el desvío municipal» 16 .

Cuando cita a la Mancomunidad para Andalucía, considera que «al establecerla sobre la fundamental división administrativa provincial, fraccionadora, en pedazos, de la unidad de las regiones, se barrenan los obstáculos artificiales que impidieran a la acción atractiva de los elementos afines alcanzar los resultados unificadores, producto de su natural influencia» 17 .

Incluso, cabe señalar su opinión contraria a las instituciones políticas provinciales: «la mayoría de las Diputaciones, en unión de los gobernadores civiles, son una especie de Comités políticos, cuya vida artificial se desarrolla en suntuosos centros burocráticos, al servicio de los caciques y a costa de los pueblos» 18 .

En sus manuscritos encontramos seis referencias a las provincias y una a las comarcas 19 .

En su intervención en la Asamblea Regional Andaluza de Córdoba en enero de 1933, Blas Infante clarifica aún más sus argumentos. Así sostiene que cuando se pensó en un Estatuto para Andalucía nunca se cuestionó la formación “de un estado centralista a semejanza del catalán”. “Inmediatamente que en Andalucía se habló del Estatuto, todo el mundo pensó en la autonomía de conceder a los municipios el derecho para federarse (...) para que mediante esa federación pudiera irse produciendo y determinando las comarcas naturales de Andalucía”. Cree que ninguno de los presentes ha venido a pronunciarse contra «la autonomía municipal». Infante cuestiona a los presentes el que alguno diga que los municipios son autónomos porque lo diga la Constitución. Se precisa de «una ley que venga a regular esa autonomía», y cuya facultad para hacerla está sólo concedida a la región. Es más, él afirma que son menos autónomos que antes, porque la República ha derogado parte del Estatuto Municipal concedido por la Dictadura 20 .

En ese mismo foro presenta una propuesta a los representantes andaluces y «que firman muchos señores asambleístas». Del texto de esa propuesta extraemos el siguiente párrafo en el que también menciona a las comarcas como medio de «federación natural» de los municipios:

«Constituir una junta regional que desarrolle los siguientes objetivos:
1.- Recabar del Poder Central facultades para estructurar una ley municipal andaluza que venga a conceder autonomía a los ayuntamientos, con derecho a federarse entre sí; y por consiguiente, a definir las comarcas naturales andaluzas 21 .

Infante alude a los peligros que se ciernen sobre la Asamblea Regional. El primero, que no se haga nada práctico para resolver la tragedia de Andalucía. De lo contrario, «se afirmará la incapacidad de los andaluces y esto no debemos tolerarlo». Es hora de hablar claro y sin eufemismos, dice. Para comenzar cree que hay que desterrar a las provincias: «quede proscrito este nombre extranjero repugnante a nuestra lengua original», afirma. Hay comarcas que junto a sus municipios ansían de manera inmediata su libertad, y no hay razón para retrasar este anhelo.

Cuando la Asamblea está a punto de sufrir la salida de algunos de sus representantes que discrepan, Infante vuelve a aludir a la división comarcal: «Nadie como el que os habla (...) ha hecho más sacrificios durante toda la Asamblea para evitar que pueda haber un desgarramiento». Pero, una vez votada la propuesta «aquellas comarcas andaluzas que se determinen a ser libres, continúen aquí y hagan su Estatuto» 22 .

También menciona a las comarcas como medio de agrupamiento de la «personalidad municipal» 23 , aunque considera a ésta como el medio más adecuado para el fomento de la conciencia colectiva nacional: «La fortaleza de la conciencia colectiva nacional o regional, por tanto, está en estrecha relación con la fortaleza de la conciencia colectiva municipal» 24 .

3. Los intentos de división de Andalucía durante el proceso autonómico andaluz de la Segunda República.

La llegada de la Segunda República supone la reactivación de los viejos nacionalismos y regionalismos en el Estado español. La aparición de un nuevo modelo de Estado trae consigo el replanteamiento de su administración.

Así, aunque la Constitución de 1931 no determina una organización estatal previa, ni fijaba un «mapa regional o autonómico» 25 , sí ofrece la posibilidad, a las regiones que lo deseen, de acceder a la autonomía. Si bien es cierto que «La configuración del nuevo modelo de distribución territorial en la Constitución de 1931 pretendía ser únicamente una respuesta a las demandas de autogobierno de Cataluña, pues no estaba inicialmente en el ánimo de los constituyentes extender aquél al resto del territorio nacional» 26 .

Dejando aparte el carácter del Estado republicano, nos interesa conocer que en la Constitución de 1931 aún son las provincias las protagonistas, ya que sólo a ellas se les reserva la potestad de pedir el inicio del proceso autonómico de las regiones...

...El debate autonomista andaluz se inicia en mayo de 1931 cuando los nacionalistas, enmarcados en la Agrupación Republicano-Federal Andaluza, solicitan a la Diputación de Sevilla la convocatoria de una reunión con las restantes corporaciones provinciales, con el fin de comenzar los debates para aprobar un Estatuto de Autonomía. El 13 de junio de ese mismo año, sólo dos meses después de proclamada la República, la propuesta es debatida y aprobada por el pleno del organismo hispalense 33 .

Este es el comienzo. A pesar de la premura, la Asamblea Regional Andaluza de Córdoba no se celebra hasta los días 29, 30 y 31 de enero de 1933. Durante esas fechas, 300 entidades se dan cita en la ciudad de la Mezquita para discutir y aprobar un Anteproyecto de Estatuto. La llegada al poder de las derechas agrupadas en la CEDA paraliza los procesos autonómicos, y es el gobierno del Frente Popular, en febrero 1936, quien facilita el reinicio de los intentos fallidos.

En Andalucía, se celebra otra Asamblea regional el 5 de julio de 1936. Todo estaba preparado para celebrar un referendum que aprobase nuestro Estatuto en septiembre de ese año. Después, se aprobaría definitivamente en las Cortes, como manda la Constitución republicana. Sin embargo, como es bien sabido, estos proyectos se frustran con la «incivil» Guerra civil.

A pesar de las dudas que podríamos tener acerca de la existencia de las provincias, en Andalucía se adopta la provincia como unidad territorial en el debate estatutario. Así, las reuniones preparatorias de la Asamblea Regional Andaluza se realizan por provincias y las Diputaciones también juegan un papel significativo en el proceso autonómico. Son ellas las que convocan a los representantes de los partidos o entidades de la provincia y, en definitiva, ellas serán las encargadas de la coordinación del proceso en su territorio. Precisamente la indiferencia de la Corporación provincial malagueña hace que los pocos representantes de esa provincia acudan a Córdoba sin mantener una reunión preparatoria y sin criterios previos consensuados.

La división de Andalucía -tanto en regiones, provincias, o comarcas- constituye uno de los elementos más significativos y ricos del debate autonómico. La organización interior es uno de los pocos análisis que llegan a la opinión pública, a pesar de que en todo este proceso «no existe un generalizado debate autonómico, donde se intercambien opiniones acerca del contenido de la autonomía andaluza. Ni se implica al mundo intelectual a través de sus opiniones especializadas; ni se produce el debate técnico ni social esperado sobre los textos, o la viabilidad autonómica. Existe una ausencia de monografías eruditas previas al encuentro regional. Los pocos escritos existentes son literarios, incluso los realizados desde ámbitos nacionalistas, lo que contribuye a subrayar la falta de formación y conciencia entre los andaluces sobre este aspecto» 34 .

A tenor de los argumentos expuestos, los nacionalistas andaluces y los personajes más favorables a la autonomía no desean, pero toleran, la provincia como organización administrativa.

Así, la ponencia que aprueba el Ateneo de Sevilla el 14 de enero de 1933 para su debate en la reunión preparatoria hispalense de la Asamblea Regional, sostiene que declararse partidario de la «democracia municipal» supone «prescindir radicalmente del concepto de provincia, tan exótico como dañoso, que sirvió de base a la organización seudomonárquica, seudodemocrática y seudoparlamentaria desaparecida el 14 de abril» 35 .

Entre los días 21 a 28 de enero de 1933, el interventor de la Diputación sevillana, José Cobos y Estrada, publica en El Liberal de Sevilla, un total de cinco artículos bajo el título «Ante la Asamblea Regional de Córdoba». Cobos es miembro de la comisión que en Córdoba analiza los diferentes proyectos de estatuto recibidos. Rafael Ochoa, Rafael Castejón, Antonio Galiardo, Ricardo Crespo, Juan de la Cuesta, Adolfo Chacón y el mismo Cobos, orientan el debate hacia el examen de la propuesta de los representantes de la capital hispalense, precisamente la que comenta en sus artículos.

Se trata de un profesional interesado en la autonomía y un decidido defensor de la causa nacionalista y de la conjunción de fuerzas políticas autonomistas afines. Su opinión resulta importante por su implicación, independencia política y formación jurídica.

En el tercer artículo analiza las posibilidades jurídicas que la Constitución otorga a los municipios para su organización. Y se pregunta:

«Si en el Estatuto se reserva para la región todo lo que se refiere al régimen local, podrán mantenerse las provincias como distritos u órganos de la Administración regional, o hacerse desaparecer y crear en cambio las comarcas, como unidades en que puedan mancomunarse los diversos municipios» 36 .

En el Estatuto de las Diputaciones aprobado en febrero de 1932, advierte el autor que «se pretende que la provincia subsista vinculada al Poder central, creando sin embargo, un órgano que no es ni puede ser, el de carácter político-administrativo y además autónomo que se prevé en la Constitución». Por todo ello, resulta evidente, a entender de Cobos, que sólo se persigue una «descentralización de servicios públicos a favor de un órgano representativo de varias diputaciones», que pueden ser lo mismo andaluces, que de Murcia, Ciudad Real o Extremadura.

Aplaude la ponencia entre tradicional y federalista del Ateneo, que suprime provincias y diputaciones. Pero la definición aportada le parece débil. Es preciso concretar más en base al artículo primero de la Constitución donde se constata la compatibilidad entre la autonomía de municipios y regiones y el concepto mismo de «Estado integral».

Sin embargo, en pleno debate de la Asamblea Regional Andaluza, Cobos opina que la Constitución, en base a los artículos primero y décimo, no vaticina la supervivencia de las provincias. Es más, califica a las Diputaciones como transitorias, ya que los gobiernos autonómicos tendrán potestad de regular su régimen interno y, por ello, acordar que existan provincias o comarcas. Incluso, interpreta de forma peculiar el artículo 22 de la Constitución al afirmar que «para subsistir como provincia, ésta necesita un ‘órgano gestor con fines político administrativo’ vinculado al poder central» 37 .

La discusión sobre el Anteproyecto de Estatuto en Córdoba aporta numerosos y sustanciosos datos sobre este tema. El republicano Ricardo Crespo también opina que la Constitución no obliga a la subsistencia de las provincias y, como redactor de la ponencia hispalense, se manifiesta favorable a las «formaciones comarcales» 38 .

Ricardo Majó, fundador del primer partido andalucista, el Partido Republicano Autonomista Andaluz 39 , también opina que la Constitución «No reconoce la existencia de la provincia, ni de las diputaciones, luego al establecer u organizar la región autónoma, ha de partirse necesariamente de la realidad municipal, porque la provincia que pueda en su día (...) instituir es la mancomunidad de municipios, cosa totalmente distinta a la provincia monárquica». Majó vincula la existencia de la provincia a la Monarquía. Caida ésta, la provincia debe desaparecer 40 .

Como sosteníamos al principio, los nacionalistas, consecuentes con sus raíces confederalistas, y los más decididamente favorables a la autonomía, no consideran a la provincia como el medio idóneo de organización territorial supramunicipal más conveniente. Estaba en el ánimo de los protagonistas del proceso autonómico su desaparición. Es más, la vinculación histórica entre monarquía y su instrumento de administración, la provincia, favorece su eliminación. Sin embargo, una actitud posibilista que se basa en las poco claras condiciones de la Constitución y la aparición de problemas mucho más importantes de dilucidar en el proceso autonómico, tales como la aprobación del Estatuto definitivo hizo sin duda que éste no fuera un elemento innegociable.

En contraposición a lo que sucede con las provincias, los favorables a la autonomía -nacionalistas o no- consideran las comarcas como el medio más idóneo de organización interior andaluza. Así, el Ateneo de Sevilla propone la sustitución de las provincias y las diputaciones por una «comunidad de sentimientos e intereses de comarcas naturales creadas de consuno por la Geografía, la Economía, la Historia y la Cultura» 41 .

Un segundo análisis aparece en la prensa gaditana. El estudio consta de siete partes, aparecidas entre el 20 de octubre y el 22 de diciembre de 1932, todos ellas firmadas bajo el seudónimo de «Hermes». Por el contenido ideológico que se trasluce tras el análisis que realiza este personaje de la autonomía, pensamos que la firma oculta un nacionalista andaluz.

La cuestión de la organización comarcal aparece en su quinto artículo. Hermes manifiesta que «la comarca tiene en su haber a más de un rancio abolengo en épocas de prosperidad municipal, la de poderse compaginar más facilmente las necesidades u obligaciones comunes de los Municipios comarcanos” 42 .

En el mes de marzo de 1933, la revista «Vida Marroquí» que publican los andalucistas de Melilla, se hace eco de un manifiesto de la Federación Autonomista de Municipios Andaluces (FADMA), organización creada por los nacionalistas en la que se trata de aglutinar a todas las fuerzas y personas favorables a la autonomía. Este documento expone la intención de lograr el reconocimiento de la autonomía andaluza y eliminar las injusticias sociales, exaltando el amor al municipio y a la comarca, intentando «la extiparción de todo vicio de estructuración del país en forma antinatural, nacido en la vieja táctica de asimilismo y unificación forzosos» 43 . La FADMA solicita la intervención de los vecinos en la decisión de los municipios, porque el municipio es una «verdad cordial», mientras que la región es «una realidad indiscutible», y la provincia «un artificio de origen asimilista».

El texto trata de fundamentar su autonomismo mediante una federación de comarcas, constituidas por municipios liberados: «tiene sus fuentes originarias en las doctrinas puras de Pi i Margall y en los anhelos desinteresados de Infante» 44 . En definitiva, la FADMA no se declara partido político e intenta “hacer que cada pueblo andaluz inicie desde su Municipio la obra de hacer grande Andalucía, para sumar una grandeza reconocida por todos a la grandeza de España (...) La FADMA en el orden social repudia el privilegio; en el político la autocracia; en el económico, el monopolio; en el religioso, la intolerancia” 45 . Precisamente, Blas Infante define la Federación como «andalucista», y a su cabeza sitúa a Antonio Chacón Ferral, «un compañero desde los primeros instantes en la lucha por la restauración de Andalucía» 46 .

Por último, la división regional de Andalucía va a ser sometida a constantes manipulaciones ideológicas. Éste sí que es el verdadero caballo de batalla de los partidarios y contrarios a la autonomía andaluza. Mientras que el debate comarca-provincia no llega a implicar definitivamente a la opinión pública, la división de Andalucía en oriental-occidental, e incluso central, o la adscripción de algunas provincias a otras autonomías resulta ser una cuestión preocupante para los nacionalistas. En primer lugar, había que contar con una Andalucía unida y, posteriormente, se vería su división interna.

A la luz de los datos que nos proporciona José Cobos Estrada, interventor de la Diputación sevillana, la situación no estaba muy clara. El ilustre funcionario nos esboza las posturas existentes: la unitaria, que pretende incluir las ocho provincias; otra a favor de una división oriental y occidental, anexionando municipios de Badajoz ligados a la provincia de Sevilla; y, junto a éstas:

«No falta quien pretenda extender la región hasta cerca de Damasco, y se nos afirma que ha solicitado la inscripción como asambleísta, y se propone concurrir a la misma, el célebre moro Bennuna, posiblemente para defender esta teoría, que se halla avalada por el Centro de Andaluces Mahometanos de Tetuán, que conserva con fervor religioso la auténtica bandera andaluza, blanca y verde, que se propone traer a Sevilla para ofrendarla a nuestra ciudad» 47 .

Cobos cree necesaria la definición de un marco territorial que vincule a los futuros electores. Así, la Constitución, deja las puertas abiertas para que se agreguen nuevos territorios. Por eso se muestra partidario de no definir un órgano «artificioso de realidad no bien probada que el propio pueblo andaluz se encargue de destruir, cuando a él se someta la aprobación de la iniciativa» 48 .

El representante malacitano de la Junta Liberalista, Jesús Martín Giménez, declina la invitación cursada para asistir a Córdoba por el Presidente de la Diputación de Sevilla, Hermenegildo Casas, el 25 de enero de 1933. Los motivos son los de «no haber sabido con la necesaria antelación tal nombramiento», lo cual «imposibilita organizar mis trabajos en esta para poder concurrir a la Asamblea, lo que tanta satisfacción me hubiera producido». A pesar de todo, manda al Presidente un texto acerca de la división de Andalucía en Oriental y Occidental, «a la carrera y de cualquier forma», ya que «es asunto de grandísima importancia, especialmente para esta provincia [Málaga]» 49 .

Su ponencia defiende la incapacidad de la Asamblea para tomar la decisión de dividir Andalucía en dos. Jesús Martín Giménez pretende conseguir “municipios libres; municipios con vida propia; municipios soberanos de sí mismos; para que ellos formen la Andalucía libre, la Andalucía grande, la Andalucía soberana de sí misma, que eleve a España a la categoría que le corresponde”. La Asamblea debe conseguir, según sus ideales federales, “un Estatuto que dé a sus municipios libertad para administrarse, libertad para gobernarse por sí en lo que es peculiar, libertad para engrandecerse, libertad para, según sus simpatías, sus necesidades o conveniencias y su situación, unirse con los que estimen prudente y a los fines que crean oportunos, formando, por pactos voluntarios, las comarcas, cantones, estados o provincias (como quiera llamárseles) que, mancomunadas o federadas convenientemente, den vida a la nueva Andalucía” 50 .

El Ateneo de Sevilla sostiene la conveniencia de que se incorporaran a la autonomía andaluza sólo las provincias de Cádiz, Córdoba, Huelva y Sevilla, «a la que podría y sería de desear se agregara, en todo o en parte, la de Jaén». Esta escisión se basa en criterios geográficos que sin duda, sostienen, ha traido consigo «repercusiones históricas y culturales» 51 .

También los diferentes proyectos de Estatuto fijan formas distintas de división interna e incluso, en algunos casos, estos documentos no tienen claro hasta dónde llega Andalucía.

Por ejemplo, el denominado «Estatuto del Gobierno Autónomo de Andalucía» considera que ésta comprende las ocho provincias más «aquellos pueblos extremeños, unidos a Andalucía por vínculos históricos y por intereses actuales, que tienen su natural inclinación hacia nuestra región y su litoral como consecuencia de la barrera fronteriza portuguesa. También pide para sí Andalucía los medios adecuados para influir con su espíritu sobre la zona norte africana, entre cuyos naturales extenderá la ciudadanía andaluza» 52 .

La división interior de Andalucía se detalla de diferentes formas. El mismo Estatuto de Gobierno autónomo nos dice que:

«La división territorial de Andalucía, a efectos administrativos, se armonizará con la autonomía regional, dividiéndose en tres sectores denominados Andalucía Oriental, Andalucía Central y Andalucía Occidental»53 .

Así, el Consejo ejecutivo o gobierno regional estaría constituído por Diputados a Cortes designados por el Presidente de Andalucía «con la limitación de que dos de ellos han de pertenecer a la Andalucía oriental, otros dos a la Central y los dos restantes a la Occidental» 54 . Nada se dice acerca de qué provincias constituirían cada una de las «Andalucías».

Otros textos matizan lo planteado en el texto inicial, de tal forma que se llega en 1933 a plantear como definitivo «Anteproyecto de Estatuto» que en Andalucía «podrán constituirse una o varias regiones autónomas. En este caso añadirán a la denominación genérica de andaluza la expresión que las distinga. Y será preciso que cada una de las varias regiones autónomas reúna, como mínimo, en extensión de términos municipales contigüos y población, elementos sensiblemente equivalentes a los de cualquiera de las anteriores provincias» 55 .

Estamos, pues, frente a un hecho insólito en la Historia de los procesos autonómicos de las comunidades españolas. Este Anteproyecto abre la posibilidad de que Andalucía pueda crear una administración más, aparte del gobierno regional, la provincia, la comarca y el municipio. Esto plantea algunos interrogantes difíciles de solucionar por el escaso desarrollo del proceso autonómico andaluz. ¿Podría haber fructificado esta solución cuando en la Constitución republicana no se menciona -ni para prohibirlo ni para aceptarla- esta posibilidad?. ¿La aparición de estas regiones autónomas suponían la desaparición de las provincias que la constituyesen o sería un nivel más de la administración?. ¿Fue una solución provisional para acallar las voces contrarias a la autonomía andaluza y que planteaban su división basadas en la ausencia de una conciencia regional?.

Lo claro es que tenemos censados hasta tres proyectos de división regional. Desde el intento «secesionista oriental» que no llega a elaborar un proyecto claro -por ejemplo, nunca se llegó a saber definitivamente cuáles eran las provincias andaluzas orientales y cuáles las occidentales- y que sólo se revitaliza como reacción ante los avances del proceso autonómico andaluz, hasta proyectos de unión de Huelva con Extremadura, o la mancomunidad uniprovincial de Jaén.

Tras un análisis pormenorizado de todos ellos, sacamos la conclusión de que éstos se formulan por las fuerzas políticas contrarias o no partidarias de la autonomía andaluza. El estudio de la afiliación política de las personas que protagonizan estos intentos nos demuestra que se tratan de militantes de partidos políticos que no tienen muy claro su apoyo a la autonomía andaluza. No se trata, como se ha manifestado hasta ahora, de una lucha entre unas provincias contra otras, sino de unos partidos contra otros. En la Asamblea Regional hay división de opiniones entre los representantes de las provincias tenidas hasta ahora como «secesionistas». No existe una opinión unánime de los delegados de «Granada», «Huelva», o «Jaén», por ejemplo.

4. La provincia y la comarca en los proyectos de Estatuto de Autonomía andaluces

En el caso de Andalucía, sabemos que nuestro proceso autonómico supuso la redacción y aprobación de cinco textos o proyectos de Estatuto 56 :

a) el Estatuto de Gobierno Autónomo de Andalucía. El documento, cuyos autores aún se desconocen, tiene un contenido marcado por las ideas nacionalistas. Realizado con anterioridad a la aprobación de Constitución republicana, está inspirado en la Constitución para Andalucía de Antequera de 1883. Contiene 9 títulos y 16 artículos. Su prematura elaboración puede explicarse por la intención de sus autores de elaborar un texto que no estuviese limitado por una Carta Magna que recortase las competencias a los gobiernos regionales. Además, este proyecto de Estatuto podría entenderse, en sintonía con el pensamiento político federal, como el Estatuto del Estado Andaluz que forma parte de una posterior confederación republicana española. Un gesto semejante al de Maciá cuando proclama el mismo 14 de abril de 1931 el «Estat Catalá» y la «República Catalana».

b) las Bases para un Proyecto de Estatuto de Andalucía. Las Diputaciones andaluzas se reúnen en Sevilla el 26 de febrero de 1932 con el fin de fijar un texto para el desarrollo autonómico andaluz. Fruto de este encuentro surge este texto que intenta ser la base de la discusión para una futura Asamblea Regional. Rechazado por los nacionalistas por moderado, define Andalucía como una Mancomunidad de diputaciones provinciales.

c) Proyecto para el Estatuto de Andalucía de los representantes de la provincia de Sevilla. Previamente a la celebración de la Asamblea de 1933, los representantes de los partidos e instituciones de cada provincia andaluza, excepto Málaga, se reunen para perfilar su postura ante tan importante foro. Los representantes sevillanos, el 19 de enero de ese año, designan una Comisión que elabora este propuesta. El Proyecto se acerca más a las demandas nacionalistas y es discutido en la Asamblea Andaluza de Córdoba.

d) el Voto particular presentado a la Asamblea de Córdoba por el Partido Republicano Democrático Federal. Es una reproducción de la Constitución para Andalucía de Antequera de 1883. Se lleva a Córdoba de forma simbólica, justo 50 años después de su aprobación, y es rechazado al quedar claramente fuera de la Carta Magna. En su primer artículo se define a Andalucía como «soberana y autónoma».

e) el Anteproyecto de Bases para el Estatuto de Andalucía. Texto aprobado definitivamente en la Asamblea de Córdoba del 29 al 31 de enero de 1933, en donde se dan cita más de 200 representantes de Diputaciones, Ayuntamientos, Diputados a Cortes, representantes sindicales y políticos, universitarios, Cámaras privadas, Colegios profesionales, entre otros. Esta Asamblea, la más importante de las celebradas en la República, es la culminación de los deseos autonómicos andaluces. Allí se dan cita un gran número de aspiraciones, buenos deseos de unos, mezclados con las suspicacias, reticencias, de otros.

En los cinco textos aparecen referencias a las provincias. Así, en un extremo se encuentra el Proyecto de las Diputaciones de 1932 que concibe el gobierno autónomo andaluz como una Mancomunidad de provincias. Para sus redactores, la Corporación provincial se erige en la única entidad supramunicipal intermedia entre el ayuntamiento y el gobierno autónomo, no mencionando a las comarcas en sus bases.

El territorio andaluz, ámbito de aplicación del Estatuto, se define básicamente en todos los Estatutos analizados a través de los límites provinciales. Incluso, paradójicamente, el texto de los federales sostiene que Andalucía «se organiza en una democracia republicana representativa, y no recibe su poder de ninguna autoridad exterior al de las autonomías provinciales que le instituyen por este Pacto» 57 . Se reconoce la provincia como unidad administrativa, aunque al final se añade una «nota muy importante»:

«El Partido Republicano Democrático Federal, no admite la división provincial que actualmente rige Andalucía. Sólo de manera provisional y al objeto de hacer viable la discusión de este proyecto de Estatuto, se emplea denominación de Provincia. En su día habría que reivindicar la verdadera división geográfica de cada Departamento, Cantón o Agrupación de Municipios afines» 58 .

La necesaria aceptación de la división provincial se acompaña en todos los casos, a excepción del texto de las diputaciones, con el expreso reconocimento del derecho, en unos casos, o de la obligación, en otros, de estructurar Andalucía en comarcas. Ahora bien, ambas divisiones no se plantean, en principio, de manera excluyente, sino complementaria. La existencia de las unas no suponen la desaparición de las otras. También hemos de señalar que los Estatutos estudiados hacen breves referencias al tema. Ahora veremos porqué.

El primer ejemplo es el Estatuto de Gobierno Autónomo que dice: «Una ley de régimen local de la Región determinará las atribuciones de los municipios a base de una plena autonomía para los organismos locales en la que se reconocerá el derecho de éstos a agruparse para los efectos administrativos o cualquiera otra cooperación de interés común» 59 .

En otros términos se manifiesta el texto que presentan en la Asamblea Regional Andaluza de 1933 los representantes sevillanos. Redacción que es aceptada, con ligeras modificaciones gramaticales, por los demás asistentes al encuentro y que de esta forma se incluye en el Proyecto de Estatuto definitivo. Las palabras son las siguientes:

«Para el cumplimiento de los fines administrativos comunes y los que excedan de la órbita de cada Municipio, deberán éstos mancomunarse siempre que sean limítrofes y tengan semejanzas geográficas y económicas para formar comarcas administrativas, cuyo organismo gestor será determinado por la Ley interna de régimen local» 60 .

Como podemos observar, lo que era un «derecho a» se ha convertido en el siguiente documento en un «deber». Los proyectos de Estatuto, conforme son más recientes, avanzan significativamente hacia la comarcalización, obligando a los municipios a su asociación en entidades comarcales. Además, lógicamente, y como ha sucedido en otras comunidades en esos años, se deja para una posterior Ley de régimen local -en Cataluña se denominó «Estatuto interior»- los métodos y las vías para constituirlas. Efectivamente, a iniciativa del Conseller de Cultura, el 16 de octubre de 1931 se crea en Cataluña una ponencia para el estudio de su división territorial. En abril de 1932 existe un principio de acuerdo, y en septiembre se concreta el segundo y definitivo proyecto. El 13 de febrero de 1933, la Generalitat aprueba una nueva nomenclatura municipal por comarcas, y el 27 de agosto de 1936 se aprueba una división territorial basada en nueve regiones naturales. El decreto de la Generalitat de fecha 23 de diciembre de 1936, fijará definitivamente los municipios que corresponden a cada una de las comarcas 61 . La Guerra civil cercenó esa posibilidad en Andalucía.

Para los protagonistas del proceso autonómico andaluz durante la Segunda República está claro que la comarca es un medio necesario, legítimo y eficaz de la administración andaluza.

5. A modo de conclusiones

La organización interna de Andalucía es un punto polémico en nuestra Historia y ocupa un lugar destacado en el pensamiento infantiano y, en general, en la teoría política nacionalista andaluza. La cuestión no pasa inadvertida.

El nacionalismo histórico se muestra partidario de la organización comarcal frente a la provincia. El andalucismo teórico encuentra en la división provincial un enemigo de la conciencia nacional andaluza. Considera a la provincia como un medio de enfrentamiento entre los municipios y un obstáculo al desarrollo del municipalismo, pieza clave en el pensamiento de Blas Infante y del andalucismo, como seguidora del confederalismo. Además, en el debate comarca/provincia se contrapone lo natural de la primera frente a lo artificial de la segunda. Y así lo defenderán entre 1916 y 1936.

Sin embargo, el andalucismo tropieza con la aceptación histórica de la división provincial. Incluso, en algunos casos, esta división interior fue demandada por los mismos andaluces. Las recientes investigaciones publicadas y consultadas por nosotros demuestran que la provincialización se orientó en Andalucía por criterios históricos tales como la existencia previa de los cuatro reinos, o por argumentos económicos como las provincias de Cádiz y Málaga. La excepción la constituyen las provincias de Almería y Huelva, divisiones arbitrarias pensadas exclusivamente para buscar un equilibrio entre los ocho territorios andaluces. También la provincia, a finales del XVIII e inicios del XIX, se entiende como un instrumento de la Ilustración de progreso de la sociedad y por ello es lógico que en muchos lugares se desee y sea rápidamente asumida por los ciudadanos.

La división provincial, frente a lo que se podría pensar, no se hizo con tiralíneas y por decreto, sino a través de la negociación con las autoridades locales. De tal forma que estudiar los orígenes de la provincia en Andalucía supone consultar un buen número de disposiciones legales que reforman los límites establecidos tan sólo unos meses antes.

La extensión del Estado centralista monárquico, en el caso andaluz, no se ve contrarrestada con la aparición de fuerzas locales que promovieran un incipiente regionalismo, como por ejemplo sucede en el País Vasco o Cataluña. Así, las entidades dedicadas a la promoción de los valores regionales en otras comunidades, aquí se quedan en el ámbito local y provincial, como las Sociedades Económicas de Amigos del País. No aparecen unos medios de comunicación regionales, sino locales y provinciales, ...

Es por ello que para los años previos a la Guerra Civil la institución provincial se encuentre claramente asentada en la conciencia de los andaluces y, además, sea respaldada inevitablemente por la legalidad republicana a través de la Constitución. Todo ello a pesar de que la provincia se considera, en 1931, un instrumento administrativo por excelencia de la monarquía borbónica que acaban de derribar. También es esa Carta Magna la que otorga la potestad a las comunidades autónomas a su organización interior y, además, no se prohibe la existencia de la comarca.

A pesar de todo, Blas Infante y sus seguidores defienden en todos los foros a la comarca como medio de agrupamiento de los municipios andaluces. Esta opción llega a la opinión pública andaluza incluso no nacionalista, de tal forma que nos aventuramos a afirmar que, previsiblemente, la comarca hubiera sido la división territorial más cercana al Ayuntamiento si Andalucía hubiese contado con su Estatuto durante la Segunda República, aunque conviviendo con la provincia. Los debates, las propuestas, los artículos de opinión y los anteproyectos aprobados así lo confirman.


Notas del autor:

7 Ibid., p. 134. En el caso de los andaluces, se dice “el término provincia no entrañaba iguales connotaciones culturales y afectivas, por lo que la alteración de su forma non representaba un hecho traumático. Al contrario, los defectos e irregularidades de la división territorial en la antigua Corona de Castilla eran un problema bien conocido; los segregacionismos más consolidados se hallaban en esta zona (...) Málaga, Cádiz, “ p. 90.
8 Sobre la división provincial de Jaén: LOPEZ CORDERO, J.A., “Jaén en los proyectos de división provincial de 1813, 1822 y 1829, una difusa frontera de Andalucía”, en Actas del VII Congreso sobre el andalucismo histórico, Sevilla, Fundación Blas Infante, 1996, pp. 653-678.
9 BURGUEÑO, J., op.cit. p. 57.
10 Ibíd. p. 120.
11 INFANTE, B., Ideal Andaluz, Sevilla, Fundación Blas Infante, Consejería de Cultura, p. 69.
12 INFANTE , B., La verdad sobre el Complot de Tablada y el Estado Libre de Andalucía, Granada, Aljibe, 1979, p. 95.
13 Id..
14 Sobre Al-Andalus y el pensamiento de Blas Infante: LINERO LOBATO, M., y RUIZ ROMERO, M., “Síntesis de Al-Andalus en Blas Infante”, en Actas del VI Congreso sobre el Andalucismo Histórico, Sevilla, Fundación Blas Infante, 1995, pp. 201-216.
15 INFANTE , B., La verdad sobre el Complot de Tablada y el Estado Libre de Andalucía, op.cit., p. 96.
16 INFANTE, B., Ideal Andaluz, op.cit., p. 71 y 78.
17 Ibid., p. 195.
18 Ibid., p. 196.
19 INIESTA COULLAUT-VALERA, E., Los inéditos de Blas Infante, Sevilla, Fundación Blas Infante, 1989, pp. 78 y 91.
20 ADPS, Leg. 550, Actas de la segunda sesión de la Asamblea Regional de Córdoba, p. 163.
21 Id..
22 HIJANO DEL RIO, M., y RUIZ ROMERO, M., Ideal Andaluz en la Segunda República, Sevilla, Fundación Blas Infante, 1995, p. 316.
23 INFANTE, B., Ideal Andaluz, op.cit., p. 75.
24 Id..
25 UGARTEMENDIA ECEIZABARRENA, J.I. y URRETAVIZCAYA AÑORGA, I., “Descentralización política y justicia constitucional en la II República”, en Revista de las Cortes Generales, 36, tercer cuatrimestre 1995, p. 138.
26 Ibid.. p. 147.
29 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados de 14 de noviembre de 1931, ap. 2 al n. 38, cit. por BURGUEÑO, J., Geografía política de la España constitucional. La división provincial, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1996, p. 276.
30 GARRIDO MAYOL, V., op.cit., p. 182.
31 A.D.P.S., Leg. 530, Actas de la cuarta sesión de la Asamblea Regional Andaluza, pp. 39 y 40.
32 GARRIDO MAYOL, V., op.cit., p. 279.
33 HIJANO DEL RIO, M., y RUIZ ROMERO, M., Ideal Andaluz en la Segunda República, op.cit. p. 117.
34 Ibid., p. 481.
35 El Correo de Andalucía, y El Liberal, de 20 de enero de 1933 y ABC, 21 de enero de 1933 y Archivo de la Diputación de Sevilla, Leg. 550, Ponencia dirigida a la Junta Directiva del Ateneo de Sevilla, cinco folios mecanografiados, datados el 14 de enero de 1933 y rubricados por Manuel Giménez Fernández, Faustino Garrido, y dos firmas más ilegibles. Invitado al debate previo, se nombra una ponencia compuesta además, por Carlos Rubio Arcos y el Secretario de la entidad. Puede verse el debate de esta entidad hispalense en las sesiones de la Junta Directiva de fechas 9, 13 y 15 de enero de 1933. Archivo del Ateneo de Sevilla, Actas de la Junta Directiva (1922-1934), Leg. 7.
36 El Liberal, 25 de enero de 1933.
37 HIJANO DEL RIO, M. y RUIZ ROMERO, M., Ideal Andaluz en la Segunda República op.cit., pp. 335 -336.
38 Ibid., p. 334.
39 HIJANO DEL RIO, M., y RUIZ ROMERO, M., “El Partido Republicano Autonomista Andaluz. Primer partido regionalista andaluz”, Diario 16 de Sevilla, 31 de marzo de 1995.
40 HIJANO DEL RIO, M. y RUIZ ROMERO, M., Ideal Andaluz en la Segunda República op.cit., p. 335.
41 El Correo de Andalucía, y El Liberal, de 20 de enero de 1933 y ABC, 21 de enero de 1933 y Archivo de la Diputación de Sevilla, Leg. 550, Ponencia dirigida a la Junta Directiva del Ateneo de Sevilla.
42 HERMES, “Proyecto de Estatuto para Andalucía”, Diario de Cádiz, 9 de diciembre de 1932, p. 1.
43 “F.A.D.M.A.. Federación Autonomista de Municipios Andaluces”, Vida Marroquí, 26 de marzo de 1933, p. 5.
44 Id..
45 “Ideario de la Federación Autonomista de Municipios Andaluces”, en El Municipio Español, 71-72, abril-mayo de 1933, p. 12.
46 INFANTE, B., Manuscrito ACJ. Infante dice que “ha adoptado un nombre de siglas, como va mediando con todas las modernas entidades; nombres herméticos para los profanos que se encuentra con una línea más o menos larga de letras cuyo sentido combinado desconocen” . Este manuscrito no está fechado, pero al comienzo se alude a un acto que la Federación celebra en Sevilla, en el que figura como invitado. Puede haber sido escrito durante el mes de agosto de 1933.
47 El Liberal, 22 de enero de 1933, p. 3.
48 Id..
49 Jesús Martín Giménez, farmacéutico y procurador con domicilio en Estepona es el único representante de la Junta en Málaga. A.D.P.S. Leg. 550, Carpeta de partidos políticos. Carta de Jesús Martín Giménez a Hermenegildo Casas de 26 de enero de 1933.
50 A.D.P.S., Leg. 530, Moción presentada a la Asamblea Regional, con el membrete “Junta Liberalista. Delegación Provincial de Málaga”.
51 El Correo de Andalucía, y El Liberal, de 20 de enero de 1933 y ABC, 21 de enero de 1933 y Archivo de la Diputación de Sevilla, Leg. 550, Ponencia dirigida a la Junta Directiva del Ateneo de Sevilla.
52 HIJANO DEL RIO, M., y RUIZ ROMERO, M., Ideal Andaluz en la Segunda República, op.cit., p. 522.
53 Ibid., pp. 526-527.
54 Ibid., p. 524.
55 Ibid., pp. 538-539.
56 Los cinco documentos en HIJANO DEL RIO, M., y RUIZ ROMERO, M., El Ideal Andaluz en la Segunda República, Sevilla, Fundación Blas Infante, 1995.
57 Ibid. p. 546.
58 Ibid.p. 564.
59 Ibid. p. 527.
60 Ibid., p. 567.
61 VILA, P., La Divisió territorial de Catalunya, Barcelona, Ed. Curial, 1977.

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