Ciudad de México, 10 de Agosto de 2001
Sr. Dr. Juan Somavía
Director-General
Oficina Internacional del Trabajo
4, route des Morillons
CH-1211 Ginebra 22
Suiza
c/c Normes, ETM Lima, ETM San José;OIT México.
La aprobación del Proyecto de Ley de Reforma Constitucional en Materia de
Derechos y Cultura Indígena aprobada por la Comisión Permanente del H.
Congreso de la Unión de la República Mexicana, en su sesión de 18 de Julio
del año en curso, y hasta la fecha pendiente de promulgación por el Presidente
del Ejecutivo, constituye un grave retroceso para el reconocimiento de los
derechos internacionalmente reconocidos a los pueblos indígenas que forman
parte integral de México. Una ley de las características de la aprobada, y el
proceso que condujo a su aprobación, van en contra de la voluntad expresa de
estos pueblos, cristalizada en la Iniciativa de la Comisión de Concordia y
Pacificación (COCOPA); del proceso de paz todavía en curso con el Ejército
Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), plasmado en los Acuerdos de San Andrés
Larráinzar; y de los derechos que emanan del Convenio No. 169 de la OIT.
La aprobación del Proyecto de Reforma constitucional no es sino la última
expresión de la falta de voluntad política por parte del Estado mexicano para
dar cabida al reconocimiento de los pueblos indígenas, sus culturas,
instituciones y derechos en los términos que se reconocen en el Convenio No.
169. Cuando se cumplen diez años de su ratificación, e independientemente del
discurso público de los poderes del Estado, y a pesar del continuo llamamiento
de los pueblos indígenas del país, el Convenio en México no ha pasado de ser
una mera declaración de principios, carente de desarrollo legislativo y de
medidas gubernamentales concretas que hagan posible su aplicación efectiva.
Por medio de esta comunicación, los abajo firmantes denunciamos la aprobación
del Proyecto de Reforma Constitucional como última expresión del olvido al que
el Estado mexicano ha relegado el Convenio No. 169 de la OIT; y hacemos un
llamamiento a la Oficina Internacional del Trabajo y a los órganos de control
de normas internacionales del trabajo para que exijan a este Estado el pleno
cumplimiento y desarrollo del Convenio, que redunde en un reconocimiento pleno
de los pueblos indígenas y de sus derechos.
Antecedentes del Proyecto de Reforma
Constitucional.
1. El 27 de Junio de 1989, la 76ª sesión de la
Conferencia Internacional del Trabajo, reunida en Ginebra, adopta el Convenio
sobre Poblaciones Indígenas y Tribales (No. 169). La delegación del gobierno
mexicano vota a favor de esta reforma.
2. De conformidad con el artículo 89 Fracción X de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, el Senado de la República ratifica este
Tratado Internacional el 11 de julio de 1990. El Presidente de la República
deposita esta ratificación ante la Oficina Internacional del Trabajo el 5 de
Septiembre de 1990. A raíz de esta ratificación, el Convenio entra en vigor un
año después. En los términos expresados por el Estado mexicano ante la
Conferencia Internacional del Trabajo:
- México fue el primer país latinoamericano
que ratificó el Convenio núm. 169. Con ello reiteró el reconocimiento a
su composición pluricultural, sustentada originalmente en sus pueblos indígenas,
y asumió todas sus responsabilidades para proteger y promover el desarrollo
de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas específicas
de organización social.
3. Coincidente con la ratificación del Convenio No.
169, en 1992 se reforma el artículo 4º de la Constitución Federal, para
reconocer que
- La Nación mexicana tiene una composición
pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas. La Ley
protegerá y promoverá el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos,
costumbres, recursos y formas específicas de organización social, y
garantizará a sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdicción del
Estado...”
4. Asimismo, la sección VII del art. 27 de la
Constitución es reformado para disponer que "la ley protegerá la
integridad de la tierra de los grupos indígenas". Sin embargo, la misma
reforma elimina las garantías de imprescriptibilidad, inembargabilidad e
inalienabilidad de las tierras ejidales, una de las formas de tenencia de la
tierra más común entre los pueblos indígenas de México.
5. Otras reformas legislativas afectaron al Código Penal Federal; al Código
Federal de Procedimientos Penales; y a la Ley Agraria. Asimismo, algunos
congresos estatales procedieron a reformar sus respectivas constituciones para
acomodar el reconocimiento del art. 4 constitucional, así como a aprobar leyes
específicas en materia indígena (hasta la fecha: Chiapas, Chihuahua, Oaxaca,
Quintana Roo y Veracruz)
6. El primero de Enero de 1994, hace su aparición el Ejército Zapatista de
Liberación Nacional (EZLN) demandando una serie de derechos y políticas de
atención para los pueblos y comunidades indígenas de Chiapas y al mismo
tiempo, para el resto de las entidades federativas que constituyen la Nación
Mexicana.
7. El Comisión de Expertos de la OIT en Aplicación de Convenios y
Recomendaciones mostró su inquietud sobre la situación de los derechos de los
pueblos indígenas en México en los siguientes términos:
- La Comisión toma nota de que la ausencia de
una protección elemental de los derechos de los trajadores indígenas y de
sus condiciones de trabajo fue una de las causas del estallido de violencia
de los pueblos indígenas del estado de Chiapas que se produjo a principios
de 1994.
8. Tras el fracaso de iniciativas anteriores, en
Marzo de 1995 se abre la negociación entre el EZLN y el Ejecutivo Federal en el
marco de la Ley para el Diálogo, la Conciliación y la Paz Digna en Chiapas. En
Octubre de ese mismo año, el Gobierno y el EZLN logran llegar a 57 puntos de
consenso sobre derechos y cultura indígenas a través de las distintas mesas de
diálogo de San Andrés. Junto con estas mesas de diálogo se convocó el Foro
Nacional de Cultura y Derechos Indígenas, que contó con la participación de
500 representantes de 35 pueblos indígenas. De este foro saldrá lo que
posteriormente será conocido como el Congreso Nacional Indígena (CNI), que se
constituye como un espacio permanente de encuentro y diálogo de los pueblos indígenas
por el reconocimiento constitucional de sus derechos.
9. Paralelamente, el Congreso de la Nación, junto con la Secretaría de
Gobernación del Ejecutivo, convocan el 10 de Octubre de 1995 a la Consulta
Nacional sobre Derecho y Participación Indígenas. De acuerdo con el Gobierno,
se trató de un "amplio proceso de consulta nacional sobre derechos y
participación indígena, con la participación de casi 12.000 participantes
divididos en 30 foros, que dieron como resultado cerca de 9.000 propuestas con
el fin de promover reformas al marco constitucional y legal correspondiente así
como también […] encuentros con comunidades y pueblos indígenas que
cubrieron aproximadamente a 11.000 personas".
10. Los resultados coincidentes de ambas consultas sirvieron de base para la
firma de los Acuerdos de San Andrés Larráizar entre el EZLN y el Ejecutivo, el
16 de Febrero de 1996. El contenido de estos acuerdos se basa en gran parte en
el Convenio No. 169. La Comisión de Expertos de la OIT, "tomando en
consideración que el Convenio fue utilizado como un marco de referencia en las
negociaciones mencionadas […] pide al pide al Gobierno que continúe
suministrando informaciones sobre la evolución de la situación en cuanto a la
aplicación práctica de los acuerdos alcanzados en las rondas de negociación.
11. El 11 de Octubre de 1996, el I Congreso Nacional Indígena demanda el
cumplimiento “inmediato y completo” de los Acuerdos de San Andrés y
proclama el lema "Nunca más un México sin nosotros".
12. Dentro de los Acuerdos se prevé la “[c]reación de un nuevo marco jurídico
que establezca la nueva relación entre los pueblos indígenas y el Estado”.
La iniciativa de constitucional fue encomendada por las partes en conflicto a la
Comisión de Concordia y Pacificación del Legislativo Federal (COCOPA). El 29
de Noviembre de 1996, la COCOPA presenta una Iniciativa de Reforma
Constitucional, basada en el Convenio Nº 169 y en el contenido de los Acuerdos
de San Andrés. La Comisión de Expertos de la OIT hace un llamamiento al
Gobierno para que "la mantenga informada sobre el curso seguido, en el
Congreso de la Unión, de la iniciativa de reformas que será sometido en su próximo
período de sesiones y que hace explícitos y garantiza los derechos indígenas
y reconoce sus usos y costumbres de una manera más amplia.
13. Si bien no recoge todos los puntos de los Acuerdos de San Andrés, la
Iniciativa COCOPA es aceptada tanto por el EZLN como por la mayoría de las
organizaciones indígenas del país, pero no así por el Ejecutivo Federal. La
negociaciones entre el EZLN y el Ejecutivo Federal, así como las consultas
entre éste y las distintas organizaciones indígenas, se paralizan desde
Diciembre de 1996.
14. El 21 de Marzo de 1999, se celebra la Consulta Nacional por el Respeto de
los Derechos de los Pueblos Indios y por el Fin de la Guerra de Exterminio.
Participaron casi 3.000.000 de personas, el 95% de las cuales ratificó el
consenso representado en los Acuerdos de San Andrés y en la Iniciativa COCOPA.
15. De acuerdo con el Informe de la Comisión de Expertos de 1999, "es
motivo de preocupación la aparente falta de un diálogo entre el Gobierno y los
pueblos indígenas que contribuiría a la resolución de los problemas que les
afectan. Asimismo, la Comisión demandó al Gobierno "que reexamine las
medidas que está tomando con relación a los problemas con que tropiezan los
pueblos indígenas del país".
16. Al año siguiente, el Grupo de Trabajadores del Comité de Aplicación de
Convenios y Recomendaciones de la Conferencia hicieron constar en referencia al
Convenio Nº 169 en México que los Estados Miembros que ratifican un convenio
deben ser capaces de poner en práctica inmediatamente sus obligaciones; al
tiempo que "una ratificación no puede ser sólo contemplada como una
declaración de buenas intenciones". Asimismo, el Comité hizo un
llamamiento a la apertura de "un diálogo con vistas a buscar una solución
a los graves problemas que este caso refleja […]en el que se incluyan, entre
otros, […] los verdaderos representantes de los pueblos indígenas a los que
esto concierne.
17. El 2 de Diciembre de 2000 el EZLN celebra la designación de Luis H. Alvarez
como comisionado para el diálogo en Chiapas por parte del nuevo gobierno y
establece la aprobación de la Iniciativa COCOPA como condición para reiniciar
este diálogo. El 5 de Diciembre de 2000, el Titular del Poder Ejecutivo Federal
mexicano, Lic. Vicente Fox Quesada, presenta ante el Senado de la República la
Iniciativa de Reformas Constitucionales elaborado por la COCOPA. La Cámara de
origen es el Senado.
18. El 24 de Febrero de 2001 comienza la denominada Marcha por la Dignidad Indígena
(también conocida como la Marcha del Color de la Tierra) desde diversas
comunidades zapatistas de los Altos de Chiapas. Entre sus objetivos se encuentra
el de dialogar con el Congreso y convencerlo de que apruebe la Ley COCOPA. El 4
de Marzo, el III Congreso Nacional Indígena, celebrado en la Comunidad Purépecha
de Nurío, adopta la Declaración por el Reconocimiento Constitucional de
Nuestros Derechos Colectivos, donde se demanda el cumplimiento de los Acuerdos
de San Andrés y la aprobación de la Ley COCOPA. Tras recepciones masivas en 13
estados, la Marcha llega a la Ciudad de México. El 28 de Marzo el EZLN habla
desde la tribuna del Congreso de la Unión.
19. El 25 de Abril 2001 el Senado de la República, modificando la iniciativa
presidencial, aprueba el dictamen sobre el Proyecto de Decreto en materia indígena
por el que se pretende adicionan un segundo y tercer párrafos al artículo 1º,
se reforma el artículo 2º, se deroga el párrafo primero del artículo 4º, se
adiciona un sexto párrafo al artículo 18 y un último párrafo a la fracción
tercera del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos. El dictamen modifica substancialmente la Ley COCOPA e incorpora sólo
parte de los acuerdos de San Andrés. La discusión se traslada a la Cámara de
Diputados. El 28 de Abril la Camara de Diputados aprueba la reforma. Rigoberta
Menchú considera que “no es la la alternativa ignorar a los pueblos indígenas”.
El 30 de abril el EZLN rechaza el dictamen del Senado.
20. Se suceden las denuncias contra el proyecto de reforma. El 1 de Mayo de
2001, el CNI hace público su rechazo a la iniciativa del Senado en tanto que
“representa una burla para nuestros pueblos y una afrenta mayor para la
sociedad mexicana, que decidió respaldar nuestra justa causa.” El 11 de Mayo,
la Conferencia del Milenio de los Pueblos Indígenas, reunida en Panamá,
rechaza la reforma y exige al Congreso mexicano “escuchar la voz de los
pueblos indígenas del mundo y sociedad civil que os hemos hermanado con la
lucha de los pueblos indígenas de México, y tomar en cuenta el Convenio 169 de
la OIT, ley suprema vigente en México de acuerdoo con su Constitución Política”.
El 19 de Junio, 3.000 personalidades, organizaciones y colectivos firman el
documento Por el reconocimiento de los derechos y cultura indígenas.
Entre ellos se encuentran José Saramago, Alain Touraine y la Hebé de Bonafino.
El 2 de Julio, Samuel Ruíz encabeza un manifiesto en el que se considera a la
reforma como “contraria” a los pueblos indios, y “una amenaza para la
paz”.
21. De acuerdo con el procedimiento establecido en al art. 135 constitucional,
la reforma es turnada de inmediato a las legislaturas de los estados. La
iniciativa fue rechazada en Baja California Sur, Chiapas, Estado de México,
Guerrero, Hidalgo, Morelos, Oaxaca, San Luis Potosí, Sinaloa, y
Zacatecas, que concentran el mayor porcentaje de población indígena. El 18 de
julio de 2001, la Comisión Permanente del Congreso de la Unión realiza el cómputo
de votos de las legislaturas locales, declara que la minuta fue aprobada por 16
congresos, que son la mayoría más uno, y se consuma la reforma. Algunos
partidos políticos y gobernadores de estados denuncian irregularidades formales
en el proceso de aprobación. Hasta la fecha, la reforma no ha sido promulagada
por el Poder Ejecutivo Federal, por lo que hasta la fecha no ha entrado todavía
en vigor.
22. El día 9 de julio de 2001, el Municipo de Molcaxac (Puebla), presenta una
controversia constitucional en contra del proyecto de reforma constitucional.
Entre los conceptos de invalidez alegados se encuentra la violación del derecho
a la consulta en los términos del art. 6 del Convenio Nº 169. Le siguen otras
iniciativas del Gobernador de Oaxaca y de los municipios de Copalillo
(Guerrero), y Texcatepec (Veracruz). Por su parte, las dos comunidades mazahuas
de San Miguel Xoltepec y Santa Cruz Atizapán presentaron un recurso de amparo
constitucional contra el proyecto de reforma por violación de sus derechos.
23. El día 20 de julio de 2001 la COCPA critica la aprobación de la reforma.
El día 2 de Agosto, la COCOPA explicó que se ha decidido presentar una
propuesta de reformas para los conceptos jurídicos sobre personas,
territorialidad, usos y costumbres, goce y disfrute de los recursos naturales y
ser objetos y sujetos de interés público.
El Convenio Nº 169 en México:
"Una declaración de buenas intenciones".
24. De acuerdo con el art. 19 la Constitución de la
Organización Internacional del Trabajo, los Estados que ratifican los convenios
adoptados por la Conferencia se comprometen a poner en efectivamente práctica
sus disposiciones. La puesta en práctica del Convenio Nº 169 supone toda una
serie de medidas administrativas, legislativas e incluso constitucionales.
Estamos hablando de una auténtica revisión de los parámetros que han dominado
la relación entre el Estado y los pueblos indígenas durante lustros, y que han
impedido y todavía impiden a los pueblos indígenas de gozar en pie de igualdad
reconocidos a todos y todas sin discriminación.
25. El reconocimiento de la validez y necesidad de respeto a sus culturas,
incluidos sus instituciones y sistemas normativos propios, del derecho a la
propiedad y uso de la tierra y recursos naturales; del derecho a ser consultados
en todo acto del Estado capaz de afectarles de forma directa o a la participación
en los procesos políticos, económicos y sociales del país del que forman
parte son las vías definidas por el Convenio Nº 169 para reformular las
relaciones entre pueblos indígenas y Estados ("Nunca más un México sin
nosotros"), y por lo tanto para que la igualdad de derechos de estos
pueblos pueda hacerse efectiva.
26. La reformulación de la relación entre pueblos y Estados es sin duda un
proceso a largo plazo y lleno de dificultades, pero que requiere de estos
últimos, en los términos del propio Convenio Nº 169, de la asunción de la
"responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos
interesados, una acción coordinada y sistemática" (art. 2.1).
27. En el caso de México, contrario a las declaraciones públicas del gobierno,
el Estado no ha asumido "todas sus responsabilidades para proteger y
promover el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y
formas específicas de organización social". Desde que México ratificó
el Convenio Nº 169 en 1992, los derechos que éste reconoce y las obligaciones
que impone no han sido incorporados a la agenda de los sucesivos gobiernos. La
reforma constitucional de 1991 no hizo mucho más para asegurar una protección
efectiva de los derechos reconocidos en el Convenio: hasta la fecha, ni el art.
4, ni el para. 7 del art. 27 constitucionales han tenido desarrollo legislativo
o reglamentario, convirtiéndose en meras reiteraciones de los objetivos ya
marcados en el Convenio. Lo mismo puede decirse de las leyes elaborados por
algunos estados, algunas de ellas en contra de la voluntad expresa de las
propias organizaciones y comunidades indígenas.
28. El reconocimiento de los derechos sin el establecimiento de sus garantías
hace este reconocimiento inútil. De nada sirve reiterar el reconocimiento de
las instituciones representativas indígenas o de sus sistemas normativos (arts.
8 y 9 del Convenio Nº 169) si no se instituyen vías para su ejercicio y
defensa, así procedimientos para solucionar los conflictos que puedan surgir de
este reconocimiento (art.8.2). De nada sirve reiterar el reconocimiento del
derecho a la consulta y a la participación (arts 6, 7 y 16) si no se buscan
marcos institucionales específicos que definan las condiciones de ejercicio de
este derecho y la representatividad de los pueblos indígenas atendiendo a
criterios de objetividad, razonabilidad y seguridad jurídica. De nada sirve
reiterar el reconocimiento del derecho de los pueblos indígenas a la propiedad
o posesión, y uso de sus territorios, si no se procede a clarificar el marco
jurídico para su ejercicio, ni se dan los mínimos requisitos previos como la
necesaria titulación de las tierras indígenas (art. 14.2). En definitiva, el
reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas en un marco de autonomía
requiere de una voluntad y esfuerzo políticos que van más allá de medidas
puramente tuitivas. Bajo el discurso oficial existe un vacío jurídico e
institucional en los ámbitos esenciales para la vida colectiva de estos pueblos
que permite la violación sistemática de sus derechos civiles, políticos, económicos,
sociales y culturales. A diez años de su ratificación, México sólo ha sabido
repetir los principios del Convenio Nº 169 sin ponerlos en práctica, a riesgo
de convertirlos en principios vacíos de contenido.
29. La falta de voluntad política para el cumplimiento del Convenio Nº 169 ha
traido como consecuencia no pocas violaciones de los derechos de los pueblos indígenas.
La Comisión de Expertos se ha referido a algunos casos especialmente graves,
como los derechos a las garantías judiciales de los pueblos indígenas de
Oaxaca; el conflicto de tierras de los Chimalapas, la explotación minera y
forestal en la sierra Tarahumara o los perjuicios potenciales derivados de los
planes de desarrollo del istmo de Tehuantepec. Así mismo, el Estado Mexicano ha
sido objeto hasta en dos ocasiones de reclamación (art. 24 de la Constitución
de la OIT) por violación de artículos específicos del Convenio Nº 169.
30. Sólo a partir de 1994, y por causas ajenas a su voluntad política, se abrió
la vía del diálogo con los pueblos indígenas y de la reforma del Estado para
acomodar los derechos colectivos de estos pueblos. La Iniciativa de Reformas
Constitucionales elaborada por la COCOPA en 1996 reflejaba el derecho de los
pueblos indígenas a mantener sus formas de representación política y sistemas
normativos, garantizaba el acceso pleno a la justicia, el reconocimiento de sus
territorios, el respeto de sus manifestaciones culturales, el aseguramiento de
la capacitación y educación, la garantía de sus necesidades básicas.
Reflejaba por tanto los puntos principales en materia de derechos y cultura indígena
recogidos en los Acuerdos de San Andrés y reconocidos jurídicamente en el
Convenio Nº 169 de la OIT. Asimismo, la Ley COCOPA constituía el fruto de un
amplio proceso de consulta con los pueblos indígenas (el eje fundamental del
Convenio), lo que la convertía en una expresión privilegiada y sin precedentes
del consenso de los pueblos indígenas del país. En último término, conforme
a las dinámicas políticas anteriormente señaladas, constituía un elemento
fundamental para alcanzar la paz en Chiapas.
31. La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones supo
ver en el proceso que culmina en la celebración de los Acuerdos de San Andrés
y la Iniciativa de la COCOPA una oportunidad histórica para un reconocimiento
explícito y una mayor garantía de los derechos indígenas, sus usos y
costumbres tal y como se establece en el Convenio Nº 169 de la OIT; así como
el fruto de una amplia consulta, a todos los niveles, representativa y con miras
a alcanzar un consenso en los términos de su artículo 6. Desde 1996, tanto el
Comité de Expertos como la Conferencia Internacional del Trabajo han persistido
en su llamamiento al diálogo entre el Estado mexicano y los pueblos indígenas
del país, así como al aseguramiento de la participación de éstos en la búsqueda
de soluciones para sus problemas
32. Tanto la Marcha del Color de la Tierra como la iniciativa presidencial de
someter a la consideración el Congreso la Iniciativa de la COCOPA fueron
acogidas con optimismo por los pueblos indígenas de México y gran parte de la
sociedad civil como la vuelta al diálogo y consenso que animó San Andrés, así
como una oportunidad histórica para el reconocimiento constitucional de los
derechos colectivos de estos pueblos en los términos del Convenio Nº 169 de la
OIT.
33. Sin embargo, el Proyecto de Ley de Reforma Constitucional finalmente
aprobado por el Congreso Federal el 18 de Julio de 2001 y pendiente de
promulgación por el Ejecutivo, supone una desnaturalización de la Ley COCOPA y
por tanto de los puntos de encuentro de San Andrés en cuestiones tan
fundamentales como la personalidad jurídica de los pueblos indígenas,
territorialidad, usos y costumbres, y goce y disfrute de los recursos naturales.
Por lo mismo, se pone en riesgo la protección efectiva y desarrollo pleno de
los derechos reconocidos en el Convenio Nº 169 de la OIT. El Convenio ni
siquiera aparece citado en el texto del dictamen del Senado.
La reforma constitucional pone en riesgo
el cumplimiento del Convenio Nº 169.
34. Varios intelectuales, académicos y expertos
mexicanos han denunciado que el Proyecto de Reforma Constitucional viola las
obligaciones asumidas por México al ratificar el Convenio No. 169 de la OIT.
Para Francisco López Bárcenas, Director de Procuración de Justicia del
Instituto Nacional Indigenista, “[n]i por asomo está el contenido del
Convenio 169 de la OIT, el cual establece que los pueblos indígenas tienen
derecho a que se les reconozca la propiedad y posesión de sus recursos
naturales, así como su derecho a utilizarlos, administrarlos y conservarlos, y
cuando éstos pertenezcan a la nación acordar formas de consulta para su
aprovechamiento, los beneficios que obtendrán los pueblos indígenas y la forma
de prevenir daños o repararlos”.
35. En los términos en que ha sido aprobada por el Convenio, la Reforma
Constitucional pone en riesgo la efectividad de los derechos reconocidos en el
Convenio Nº 169 en lo relativo a tres cuestiones fundamentales.
Personalidad
36. Primeramente, el Proyecto de Reforma
Constitucional, en contra de lo expresamente dispuesto en la Iniciativa COCOPA,
no reconoce la personalidad jurídica de las comunidades y pueblos indígenas,
que quedan relegados a meras entidades de interés público (art.2.a. del
Proyecto de Reforma). Esto supone un grave riesgo para el ejercicio del derecho
de estos pueblos a la protección legal contra la violación de sus derechos
(que, en los términos del art. 12 del Convenio, incluye la posibilidad de
iniciar procedimientos legales, personalmente o a través de sus organismos
representativos"). Con esto, no se reconoce a los pueblos indígenas
como actores y sujetos en la organización del Estado, sino que se les considera
como meros objetos receptores de las políticas públicas diseñadas por éste.
No se incluye por tanto un reconocimiento de los pueblos indígenas en cuanto
pueblos, en los términos recogidos en el art. 1 del Convenio.
Territorios, tierras y recursos naturales
37. Por otra parte, la reforma constitucional afecta
de manera negativa a la protección de los derechos de los pueblos indígenas a
la propiedad y posesión, uso y disfrute de sus territorios, incluídos los
recursos naturales (art. 13-15 Convenio). El art. 2 .A. del Proyecto de Reforma
se limita a enunciar el derecho de los pueblos indígenas, en el ámbito de su
autonomía, a "conservar y mejorar el hábitat y preservar la integridad de
sus tierras" (para. V), así como al "uso y disfrute preferente en los
lugares que habitan y ocupan las comunidades", sin perjuicio de "los
derechos adquiridos por terceros" y la existencia de "áreas estratégicas".
El para. VI reconoce el derecho a “acceder, con respeto a las formas y
modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitución
[...]”. Estos artículos se encuentran lejos de reflejar lo establecido en el
Convenio por las siguientes razones:
38. En lo que se refiere al derecho de los pueblos indígenas a la propiedad o
posesión de la tierra (Art. 14 del Convenio), el art. 27.VII de la Constitución
mexicana se limita a anunciar que "la ley protegerá la integridad de las
tierras de los grupos indígenas". Este precepto no ha sido regulado por la
Ley Reglamentaria del Art. 27, que se limita a reenviar la cuestión a una
legislación posterior, hasta la fecha inexistente. En este contexto normativo,
el hecho de que la reforma no mencione expresamente el derecho a la propiedad de
la tierra supone que el sistema constitucional mexicano no reconocerá ese
derecho esencial para la supervivencia cultural y material de estos pueblos.
39. En este mismo sentido, el "preservar la integridad de sus tierras"
no garantiza que se asegure un título jurídico de propiedad o posesión, ni
supone una obligación positiva por parte del Estado de proceder a la
identificación y titulación de las tierras de los pueblos indígenas (art.
14.2) ni para la asignación de tierras adicionales dentro de programas agrarios
(art. 19.a), en cuanto que garantías adicionales reconocidas en el Convenio al
reconocimiento del derecho de propiedad o posesión. Del mismo modo, no quedaría
reconocido el derecho de los pueblos indígenas a “utilizar tierras que no estén
exclusivamente ocupadas por ellos pero a las que hayan tenido tradicionalmente
acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia” (art. 14.1).
40. Asimismo, el art. 2 para. VI reconoce el derecho a “acceder, con respeto a
las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en
esta Constitución [...]”. La Constitución mexicana sólo reconoce en su art.
27 tres formas de propiedad de la tierra: pequeña propiedad, comunal y ejidal.
De esta manera, la reforma constitucional deja sin reconocimiento a otras formas
de ocupación y uso tradicional comunes en los pueblos indígenas mexicanos. De
este modo, se estaría de nuevo conculcando el art. 14 del Convenio (derecho a
la propiedad o posesión de la tierra que “tradicionalmente ocupan” que, según
la interpretación del Comité de Expertos de la OIT “ocupan de manera
tradicional”, e independientemente de la existencia de título jurídico o
no).
41. El proyecto de reforma constitucional no reconoce la territorialidad indígena,
un concepto basado no sólo en la protección jurídica a la propiedad de la
tierra en los términos anteriormente señalados, sino que incluye “la
importancia especial que para las culturas y los valores espirituales de los
pueblos interesados reviste su relación con la tierras o territorios” (art.
13.1 del Convenio). Así, a título de ejemplo, aspectos como la protección a
los lugares sagrados y religiosos de estos pueblos quedarían excluidos del
objetivo de “preservar la integridad de sus tierras”.
42. El Proyecto de Reforma Constitucional reconoce un el derecho al “uso y
disfrute de los recursos naturales de los lugares que habitan u ocupan las
comunidades”. Sin embargo, este derecho se ve subordinado, por un lado, al
reconocimiento de los “derechos adquiridos por terceros”; y, por otro, a las
“áreas estratégicas” definidas por Estado. La Constitución mexicana
define estas áreas estratégicas en su artículo 27.6°. El artículo 15.2 del
Convenio permite limitar el derecho preferente de los pueblos indígenas a los
recursos naturales existentes en sus territorios en los casos en los que éstos
se consideren propiedad exclusiva del Estado (supeditado, como es sabido, a la
consulta a estos pueblos). Sin embargo, la protección especial de los
recursos naturales existentes en las tierras indígenas (art. 15.1 del
Convenio) es claramente incompatible con el reconocimiento previo a los
derechos de terceros. El derecho de los pueblos indígenas se verá vacío de
contenido en aquellos casos, bastante frecuentes, en los que los pueblos carecen
de títulos legales válidos sobre sus tierras, mientras que estos títulos
pertenecen a terceros. Terceros que, en muchos casos, han hecho uso del
desconocimientos de las leyes para arrogarse la propiedad, posesión o uso
de las tierras originalmente pertenecientes a estos pueblos (art. 17.2), así
como a los recursos naturales existentes en ellas.
Acción coordinada y sistemática
43. Un tercer riesgo atañe a la responsabilidad del
Estado mexicano para desarrollar una “acción coordinada y sistemática”
tendente a la protección de la integridad y de los derechos de estos pueblos,
en los términos establecidos en el art. 2.1 del Convenio. Conforme al art. 2.A
del Proyecto de Reforma, "las constituciones y leyes de las entidades
federativas establecerán las caracteríticas de libre determinación y autonomía
que mejor expresen las situaciones y aspiraciones en cada entidad […]”. Esta
disposición plantea serios problemas de limitación competencial, en tanto que
la Constitución mexicana establece como ámbitos de responsabilidad federal
exclusiva cuestiones fundamentales para los pueblos indígenas, como son
tierras, bosques, aguas, minas, medioambiente y otras (art. 73 de la Constitución
mexicana). En este sentido, el proyecto de reforma constitucional abriría un
vacío legal en aspectos esenciales del Convenio, al tiempo que daría lugar a
una compleja situación normativa que pondría en serias dificultades la
posibilidad de establecer unas mínimas garantías comunes y un marco jurídico
homogéneo. Por otro lado, la distribución de competencia en materia indígena
entre las distintas entidades federales añadiría dificultades para el libre
desarrollo de la vida cultural,social y económica de aquellos pueblos que están
asentados en más de una de estas entidades, como es el caso de los huastecos (teenek),
los huicholes (wixarrikas), los mixtecos (ñuu savi), los nahuas (macehuales) ó
los zapotecos (ben’zaa). En último término, se estaría poniendo trabas a la
aplicación plena del Convenio No. 169 en México, violentando así lo dispuesto
en la Constitución de la OIT respecto a las obligaciones de los estados
federales derivados de la ratificación de los convenios internacionales del
trabajo) (19.7.b.i y ii).
44. En último término, si a la vaguedad de los principios recogidos en el
Proyecto de Ley (que reenvía gran parte de la regulación a legislación de carácter
reglamentaria o estatal) se le uniera una falta de voluntad efectiva para el
desarrollo del Convenio similar ha la mostrada por el Estado mexicano hasta la
fecha, el resultado sería una situación de vacío (cuando no de confusión) en
términos legislativos e institucionales aún más grave que a la existente en
la actualidad, lo que podría redundar en graves perjuicios para los derechos
individuales y colectivos de los pueblos indígenas mexicanos.
El proceso de reforma constitucional
no ha tenido en cuenta a los pueblos indígenas.
45. Por último, el proyecto de reforma, cuya
elaboración va en contra de sus deseos libremente expresados (art. 4.2 del
Convenio), pasa por alto un esfuerzo sin precedentes tendente a la búsqueda de
consenso, y pone así en grave riesgo el proceso de definición de una nueva
relación entre el Estado mexicano y los pueblos indígenas del país. La
reforma pretende el reconocimiento del derecho de la autonomía de los pueblos
indígenas sin tomarlos en cuenta como sujetos autónomos. Por si fuera poco,
dentro del contexto político inaugurado el 1 de Enero 1994 pone en grave riesgo
el logro de una paz duradera en Chiapas.
46. El propio proceso de reforma constitucional ha violado el derecho de los
pueblos indígenas ha ser consultados respecto a todas las medidas que les
afecten directamente, en los términos establecidos en el art. 6 del Convenio Nº
169 de la OIT. En clara contraposición con el proceso de consulta y participación
popular de estos pueblos que llevó a la celebración de los Acuerdos de San
Andrés y, posteriormente, a la elaboración de la Iniciativa de la COCOPA, los
pueblos indígenas no han tomado parte activa en el proceso legislativo tendente
a la reforma constitucional. El texto del dictamen del Senado era
substancialmente distinto a los que fueron objeto de consulta en las ocasiones
anteriores, y por lo tanto debió ser sometido de nuevo a la consideración de
los pueblos indígenas y de sus representantes. Los actos de información y
audiencia pública llevadas a cabo por la Subcomisión Plural de Análisis en
Materia de Reforma Constitucional del Senado, pese al discurso oficial, no
pueden ser considerados como actos de consulta en el sentido del Convenio. Estos
actos no contaron ni con los requisitos de representatividad a todos los
niveles (en términos mínimamente razonables y objetivos); ni con la
adecuación a las circunstancias concretas del caso; ni con el objetivo de
lograr un acuerdo o buscar un consenso ni, como quedó demostrado ex post
facto, con el requisito de la buena fe.
47. Argumentar que el proceso de reforma constitucional contó con la consulta y
participación de los pueblos indígenas supone dejar vacíos de contenido a
estos derechos, que a todas luces pueden y deben ser distinguidos de actos de
consulta pro forma y tendentes a la legitimación de decisiones tomadas de forma
autónoma, cuando no de espalda a la voluntad libremente expresada de estos
pueblos.
Conclusión y recomendaciones.
48. En definitiva, el Proyecto de Reforma
Constitucional es un exponente más de la falta de voluntad política por parte
del Estado mexicano para llevar a la práctica los derechos reconocidos en el
Convenio Nº 169, al tiempo que un reflejo más de la falta de diálogo y búsqueda
de consenso con los pueblos interesados. La eventual entrada en vigor de la
reforma constitucional en los términos en los que ha sido planteada supondría
un grave retroceso para la situación de los pueblos indígenas en México.
Cuando se cumplen diez años después de la ratificación del Convenio, no
pueden darse más pasos atrás.
49. Por lo anteriormente expuesto, los abajo firmantes:
a) Denunciamos que el Proyecto de Reforma Constitucional incumple las
obligaciones internacionales adquiridas por el gobierno mexicano al ratificar el
Convenio No. 169.
b) Demandamos de los órganos de control de la Organización Internacional
del Trabajo que exija al Gobierno el cumplimiento efectivo y desarrollo en
profundidad de las disposiciones del Convenio, y que continúe con su labor de
seguimiento de los procesos de paz y de reforma constitucional inaugurados en
San Andrés.
C) Por último, solicitamos de la Oficina Internacional del Trabajo que
adopte una posición más decidida respecto al caso mexicano, prestando su
asistencia técnica para que el Convenio sea puesto en práctica a través de
medias legislativas y acomodos institucionales concretos.
Respetuosamente,
En la Ciudad de México, a 12 de Agosto de 2001