Жертви пред олтара на еврокрацията
Конституционните промени, свързани с присъединяването ни към ЕС, следва да бъдат съобразени не само с изискванията на Съюза, но и с българските национални особености и възможности
Светлин СТЕФАНОВ
Като обществено-политическо явление, конституционализмът е едно от достиженията на модерната цивилизация. Водещата му характеристика е господството на правото, основано на народния суверенитет и разделението на властите, във всички сфери на обществения живот. Цел на всяка конституция е установяването на устойчив правен ред за демократично управление на обществото, регламентиращ взаимоотношенията между държавата и нейните граждани.
Известно е, че началото на българския конституционализъм се поставя с приемането на Търновската конституция през 1879. Впоследствие конституционния процес минава през различни етапи на развитие, стигайки до приемането на сегашната Конституция на Република България от 1991. Оттогава, впрочем, датира и дискусията за положителните и отрицателни страни на основния ни закон. Десет години след приемането му, този въпрос отново е актуален, но вече в контекста на
Евроинтеграционния процес
В хода на преговорите ни с Европейския съюз необходимостта от промени в българската конституция ще става все по-очевидна. Поради изключителната важност на проблема, решаването му, трябва да се предхожда от задълбочен обществен дебат, с чиято помощ да се формира и необходимия национален консенсус.
Сред юристите у нас, като основна причина за изменение на Конституцията, се сочи непригодността на сегашната правна уредба за прилагане правото на ЕС. Последното е естествено следствие от особения характер на европейското право. Наднационалният характер на учредителните договори, както и на основните актове на органите на ЕС влизат в очевидно противоречие с националните законодателства. За уреждането на подобни проблеми, в българската конституция е възприет тъй нареченият “монистичен модел” на взаимодействие между националната правна система и международното право. В чл.5, ал.4 от Конституцията се предвижда, че в случай на противоречие, международните договори, ратифицирани от Република България, имат предимство пред вътрешното законодателство. Този модел обаче, не е в състояние да обезпечи върховенството на европейското право, поради особеностите му, като нов транснационален правопорядък, различаващ се значително от традиционното международно право.
За разлика от “монизма”, “конституционният модел” предполага частичен трансфер на суверенитет или прехвърляне на правомощия от националните държави на ЕС. Тълкуването на чл.85, ал.3 и чл.149, ал.1-4 от Конституцията налага извода, че нормите на международното право действително са поставени над българските закони, но не и над самата Конституция. Следователно, разпоредбите на основния ни закон в сегашния им вид, не са в състояние да гарантират върховенството и прякото действие на “вторичното право” на ЕС.
Именно при съпоставянето на българската конституция с правото на ЕС, се очертават и основните контури на бъдещите конституционни промени, които, условно, могат да се разпределят в три основни групи:
Преди да се пристъпи към конкретни
Предложения за промени в Конституцията
е необходимо да се запознаем с богатия опит в тази област на сегашните страни-членки на ЕС.
Ратификацията на договора от Маастрихт се извършва без изменение на конституциите в Белгия, Холандия, Люксембург, Италия, Великобритания, Дания и Гърция. Това се дължи или на предходни изменения, или на наличието на конституционни разпоредби, още преди създаването на ЕС. В Белгия например, още през 1970 в конституцията е предвидена възможност за прехвърляне на правомощия от националните на международните институции. Сходна е и ситуацията в останалите от споменатите по-горе държави, в чиито конституции са включени разпоредби, предвиждащи ограничаване на националния суверенитет, чрез което се обезпечава прякото действие на европейското право. Във Великобритания, поради липсата на единен основен закон, Договорът за ЕС е ратифициран със специален акт на Парламента, като за първи път в историята на британския конституционализъм се извършват конституционни ограничения на парламентарния суверенитет.
Адаптирането на конституциите на останалите страни-членки към интеграционния процес се извършва чрез промяната им в хода на ратификацията на Маастрихтския договор. Емблематичен пример за това е Германия, където измененията са много по-сериозни, отколкото в останалите държави от ЕС. По-съществените сред тях са: признаване правото на гражданите на ЕС да избират и бъдат избирани в местните избори и изборите за Европейски парламент, провеждани в Германия, или прехвърляне правомощията на Федералната банка към Европейската централна банка.
Освен чрез преки конституционни изменения, адаптацията на националните законодателства към европейското право се извършва и чрез активна тълкувателна дейност от страна на специализирани институции като Конституционния съд в Германия или Конституционния съвет във Франция.
Интересен за отбелязване е и прагматичният модел, възприет от страни като Испания, Швеция и Финландия (частично и от Холандия и Ирландия), където деликатният въпрос за трансфера на национален суверенитет е заменен с формулата за “делегиране от учредителната на законодателната власт функцията да поставя изискванията на европейското право в съответствие с конституцията, приемайки необходимите органични закони”.
Въпросът, кой от посочените модели е най-удачен за България, трудно може да получи еднозначен отговор в настоящия момент. Поради това днешният дебат би следвало да се насочи предимно към обсъждането на
Конкретните предложения за промени
в основния ни закон. Тук, без някакви реални основания, на първо място се извежда проблемът за правото на чужденци да придобиват земя. Известно е, че чл.22 от българската конституция забранява това. Причината да не се избързва с решаването на този проблем е, от една страна, в липсата на реален интерес за закупуване на земя от чужденци, а от друга – в необходимостта да бъдат защитени националните ни интереси. Освен това практиката показва, че чужди граждани и сега могат да придобиват земя, чрез регистрацията на български юридически лица или смесени дружества. Едно решение на проблема би било, след влизането на България в ЕС, да се предостави правото за закупуване на българска земя от граждани на Съюза. Още повече, че вече има подобен прецедент с 10-годишния мораториум върху покупката на земя, наложен през 1998 от Полша, който ще отпадне едва след приемането на страната в ЕС.
Друг много дискутиран въпрос касае разпоредбите на чл.11 и 14 на българската конституция, забраняващи създаването на политически
Партии на етническа расова или верска основа
Тълкуването им като “дискриминационни” е погрешно, тъй като в основния ни закон, а и не само там, има достатъчно текстове, гарантиращи равните права на българските граждани, независимо от пол, раса, вероизповедание и т.н. Тоест, налага се изводът, че правата на различните етнически групи у нас са напълно гарантирани и днес, а уредбата им е напълно в духа на Европейската конвенция за защита правата и основните свободи на човека и Рамковата конвенция за защита на националните малцинства.
Що се отнася до разпоредбата на чл.44, ал.2, забраняваща организации, чиято дейност е насочена срещу суверенитета и териториалната цялост на страната, към разпалване на расова, етническа, национална или религиозна вражда, както и такива, стремящи се да постигнат целите си чрез насилие, ясно е че отмяната и официално би легализирала пропагандата на болшевизъм, нацизъм или радикален ислямски фундаментализъм например. Нещо, което е недопустимо, не само от гледна точка на националните ни интереси, но и защото влиза в остро противоречие с духа и принципите на европейската идея.
Значително по-конструктивни са предложенията за промени в съдебната система, изразяващи се в изваждането на следствието от нея(процес, който на практика вече тече), преминаване на прокуратурата към изпълнителната власт и въвеждането на мандатност за съдиите. Те биха разграничили ясно правомощията и отговорностите на различните правозащитни органи и биха допринесли за повишаване на ефективността им.
Последната група изменения, които заслужават вниманието на обществеността, нямат пряко отношение към интеграция в ЕС, но биха помогнали за укрепването на държавността и легитимността на властта. Това са предложенията за въвеждане на квалифицирано парламентарно мнозинство за преодоляване на президентското вето, или пък за предоставяне право президентът да има законодателна инициатива. А също – за прецизиране статуса и правомощията на служебните правителства, процедурите по вота на недоверие към отделен министър, евентуалното създаване на горна камара на Народното събрание и т.н.
Промените в Конституцията на България са необходими и неизбежни. Към тях обаче, следва да се подходи изключително внимателно, отчитайки деликатността на материята. Силната държавна власт изисква стабилност на основния закон и поради това работата по поправките в него би трябвало да започне отрано на достатъчно високо професионално ниво, паралелно с широка обществена дискусия по този въпрос, като част от общия дебат за интеграцията на България в ЕС.
Промените трябва да бъдат съобразени, както с изискванията на ЕС, така и с националните особености и конкретните възможности на страната ни. За да не се окажат те ненавременни, е необходимо да се проучи опитът на страните-членки в тази област, стимулирайки изследванията върху acquis communautaire. Вторичното право на ЕС е динамична категория и това налага задълбочена работа в посока към стратегическо планиране и прогнозиране от страна на държавните органи, имащи отношение към законодателния процес у нас.